Bundeshaushalt: Wie schlimm Staatsschulden sind

Dem Statistischen Bundesamt zufolge belaufen sich die Staatsschulden* in Deutschland Ende vergangenen Jahres auf 1553,1 Milliarden Euro - ausgeschrieben sind das 1.553.100.000.000 Euro. Jeder Bürger hat so im Durchschnitt 18.800 Euro Schulden. Historisch gesehen ist das der höchste Schuldenstand seit Gründung der Bundesrepublik (siehe Grafik). Doch wie schlimm ist diese Zahl wirklich?

Für Clemens Fuest besteht Grund zur Sorge - und zwar, weil künftig nicht nur Schuldendienst geleistet sondern auch Zinsen auf die Schulden gezahlt werden müssten. Fuest ist Vorsitzender des wissenschaftlichen Beirats des Bundesfinanzministeriums. Dieses Gremium berät das Ministerium in Fragen der Wirtschafts- und Finanzpolitik, gilt als das unabhängige "wissenschaftliche Gewissen" der Behörde. Für Fuest schränkt die finanzielle Belastung die Handlungsfähigkeit des Staates stark ein. "Auf einen Gesamtetat von rund 280 Milliarden Euro pro Jahr kommen 40 Milliarden für Zinsen." Eben dieses Geld könne nicht mehr für andere Dinge ausgegeben werden - wie Kindertagesstätten oder Universitäten.

Weniger dramatisch sieht das Florian Zinsmeister vom Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) in Berlin: "Immerhin haben wir rund 500 Milliarden Euro Steuereinnahmen jährlich", sagt er. "Die Staatsverschuldung ist gerade mal drei Mal so hoch."

Die Schuldenquote bezeichnet das Verhältnis zwischen öffentlichem Schuldenstand und Bruttoinlandsprodukt. Laut den Zahlen der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) betrug die Quote hierzulande im vergangenen Jahr 66,2, im Jahr 2008 beträgt sie 64,6 Prozent. Damit liegt Deutschland sowohl unter dem EU-Durchschnitt (71,2) als auch dem OECD-Durchschnitt (77,1). Und dennoch: Laut Maastrichter Wachstums- und Stabilitätspakt sollte die Quote höchstens 60 Prozent betragen.

*Als Staatsschulden werden im Folgenden ausschließlich die Schulden von Bund, Ländern und Gemeinden bezeichnet, einschließlich ihrer Extra-Haushalte. Die hier verwandte Definition unterscheidet sich von der der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung: Danach zählen unter anderem auch Schulden der Sozialversicherungsträger zu den Staatsschulden.

Florian Zinsmeister, der auch Mitglied im Arbeitskreis Steuerschätzung ist, beantwortet diese Frage mit "Ja". Unter bestimmten Voraussetzungen hält er Staatsverschuldung für sinnvoll: "Wenn wir Schulden aufnehmen, um Investitionen zu tätigen - zum Beispiel in Infrastrukturmaßnahmen oder Bildung und Forschung - zahlt sich das aus", sagt Zinsmeister. Schließlich seien die mit künftiger Rendite verbunden.

Werde etwa der Bau einer Autobahn durch Schuldenaufnahme finanziert, profitierten auch künftige Generationen davon - und sollten ihren Teil zur Finanzierung der Investition beitragen, indem sie auch Zinsen zahlen und Schulden abtragen. In dem Fall funktioniere der Staat wie ein Unternehmen, das sein Kapital anlege.

"Schlechte Schulden" hingegen seien jene, bei denen die zusätzlichen Mittel für Konsum ausgegeben würden - wie zum Beispiel bei Personalkosten. Würden dafür Schulden angehäuft, sei das ein strukturelles Problem, so Zinsmeister.

Brutto- versus Nettoinvestitionen Artikel 115 des Grundgesetzes schreibt eine Investitions-Regel fest: "Die Einnahmen aus Krediten dürfen die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten; Ausnahmen sind nur zulässig zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts" - so steht es im Gesetz. Dem Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Lage zufolge bezieht sich dieser Artikel auf die Bruttoinvestitionen des Bundes, also die Gesamtausgaben.

Clemens Fuest vom Wissenschaftlichen Beirat des Bundesfinanzministeriums sieht gerade in dieser Definition ein großes Problem: Die Bruttoinvestition spiegelten nicht den wirklichen Vermögenszuwachs des Bundes wieder, da der Wertverlust der Investition (die Abschreibungen) nicht berücksichtigt werde. Im Falle der Autobahn etwa verliert diese umso mehr an Wert, je mehr Autos darüber fahren und die Straße abnutzen.

Aber auch wenn der Wertverlust der Investition mit in die Kalkulation einfließen würde, wäre das Schuldenproblem des Staates nicht gelöst: Denn die Höhe der Abschreibung lasse sich oft schwer bemessen. Dies sei vielleicht noch beim Straßenbau möglich, werde aber spätestens bei Investitionen in die Bildung viel zu kompliziert. "Wer kann schon genau bemessen, wie viel jemand nach seiner Ausbildung wieder vergisst", sagt Fuest. Daher spricht sich der Ökonom generell gegen eine Orientierung der Schuldenaufnahme an den Investitionen aus.

Der deutsche Staat leiht sich Geld direkt vom Bürger, indem er Staatsanleihen ausgibt. Das sind Schuldverschreibungen der öffentlichen Hand - also Bund, Ländern und Gemeinden - und anderer Körperschaften. Die Laufzeiten und Verzinsung der Anleihen unterscheiden sich - je länger sie gelten, desto höher sind die Zinsen.

Die Qualität einer Staatsanleihe wird von der Ratingagentur Moody's bestimmt - unter anderem Frankreich, Irland und Deutschland hat Moody's die höchste Bonität zugesprochen. Die bekanntesten Arten von Staatsanleihen sind sogenannte Bundesanleihen, Bundesobligationen, Bundesschatzbriefe oder auch Finanzierungsschätze. In der Regel gehören Staatsanleihen zu den sichersten Papieren, was bei Staaten in Krisensituation anders aussehen kann. Hochverschuldete Staaten müssen so höhere Renditen bieten als beispielsweise Deutschland, dem kein Staatsbankrott droht.

Überträgt man privatwirtschaftliche Regeln auf den Staat, ist dieser pleite, wenn er seinen aktuellen Schuldenstand nicht mehr durch alle aktuellen und zukünftigen Einnahmen finanzieren kann.

Ökonom Florian Zinsmeister zufolge besteht diese Gefahr in Deutschland nicht. Auch Clemens Fuest von der Universität Köln sieht den deutschen Staat noch weit entfernt von solch einem Szenario. Jedoch sei auch heutzutage schon die Handlungsfähigkeit eingeschränkt - eben durch die Zinsausgaben. Das Geld ist weg - und kann für nichts anderes mehr verwendet werden.

Das Beispiel Argentinien Einen Quasi-Staatsbankrott gab es beispielsweise im Dezember 2001 in Argentinien - die Regierung erklärte ihre Zahlungsunfähigkeit gegenüber den Gläubigern des Landes. Zuvor war Argentinien unter anderem wegen der Wirtschaftskrise im Nachbarland Brasilien unter Druck geraten. Beide Währungen, der brasilianische Real und der argentinische Pesos, waren an den amerikanischen Dollar gekoppelt. Nur gab Brasilien die Anbindung im Gegensatz zu Argentinien Ende 1999 auf. Die Folge: Der Kurs des Real brach drastisch ein und führte zu einem deutlichen Wettbewerbsvorteil für Brasilien. Die Regierung Argentiniens versuchte trotz der negativen wirtschaftlichen Folgen für die eigene Exportwirtschaft die Anbindung des Pesos aufrechtzuerhalten und musste dafür massiv Kredite aufnehmen. Als im November 2001 ein vom Internationalen Währungsfonds (IWF) gesetztes Haushaltsziel nicht erreicht wurde, führte dies zu einem drastischen Vertrauensverlust in die heimische Wirtschaft. Der IWF gewährt Kredite an Länder in wirtschaftlichen Notlagen unter bestimmten Auflagen wie einer niedrigen Inflation und begrenzten Staatsausgaben. Werden diese Auflagen nicht erfüllt, stellt der Fonds eventuell die Zahlungen ein - im Falle Argentiniens weigerte er sich, einen vereinbarten Betrag von 1,25 Milliarden US-Dollar zu überweisen.

Wechselkurs gerät immer stärker unter Druck Um einer durch den Vertrauensverlust verursachten massiven Kapitalflucht und einem möglichen Bankrun vorzubeugen, führte Wirtschaftsminister Domingo Cavallo das sogenannte "Corralito" (Ställchen) ein: Höchstens 250 Pesos konnten pro Woche von Girokonten abgehoben werden. Zudem erklärte die Regierung ihre eigene Zahlungsunfähigkeit. In der Folge geriet der Wechselkurs zum Dollar immer mehr unter Druck - teilweise kostete ein Dollar vier Pesos.

Erst ab Mitte 2002 pendelte die argentinische Währung sich wieder ein, die Wirtschaft begann, sich zu erholen. Die Ursache lag auch im niedrigen Pesokurs: Argentinische Produkte waren wettbewerbsfähiger geworden. So stieg das Wachstum von minus zwölf Prozent in den ersten Monaten 2002 auf 8,9 Prozent im Jahr 2003.

Eine Schuldenbremse begrenzt die Neuverschuldung: Langfristig wird ein ausgeglichener Haushalt angestrebt, kurzfristige Defizite sind allerdings erlaubt. "Um im Abschwung keine Einnahmeeinbußen zu haben", sagt Clemens Fuest vom wissenschaftlichen Beirat des Bundesfinanzministeriums, "kann der Staat entweder die Steuern erhöhen oder aber sich verschulden."

Sinnvoll sei gemäß der "Theorie der Steuerglättung" jedoch nur letztere Möglichkeit: Die besagt, dass es vorzuziehen ist, Finanzierungslücken mit Krediten zu stopfen, anstatt dafür die Steuern zu erhöhen - der verwaltungstechnische Aufwand sei sonst zu hoch. So werden im wirtschaftlichen Abschwung Schulden aufgenommen, im Aufschwung wieder abgebaut.

Das Problem dabei ist, dass selbst in wirtschaftlich guten Zeiten der Abbau von Staatsschulden schwierig wird: Die Politiker sind vor allem an ihrer Wiederwahl interessiert. Für eine Regierung ist es schwieriger, dem Wähler eine strikte Sparpolitik nahezubringen, als Steuersenkungen anzukündigen. Von alleine funktioniert eine Schuldenbremse also nicht - sie muss in einem Regelwerk festgelegt sein.

Schuldenbremsen in Deutschland Schon heute hat die deutsche Staatsverschuldung zwei Begrenzungen: einerseits die Regel des Paragraphen 115 des Grundgesetzes (siehe "Gibt es gute und schlechte Schulden?"), andererseits gelten die Kriterien des Wachstums- und Stabilitätspaktes, auch Maastricht-Kriterium genannt.

Letzteren zufolge darf die Staatsverschuldung nicht mehr als 60 Prozent des Bruttoinlandsprodukts betragen, die Nettokreditaufnahme höchstens drei Prozent. Übersteigt die Nettokreditaufnahme diese Grenze, droht dem Staat ein Vertragsverletzungs-Verfahren der EU. Gegen Deutschland wurde in der Vergangenheit nach vier Jahren über der Drei-Prozent-Marke ein solches Verfahren eingeleitet. Als die Nettokreditaufnahme 2007 jedoch wieder sank, wurde das Strafverfahren gestoppt.

Weitere Ansätze Im März 2007 wurde die sogenannte Föderalismus-Kommission ins Leben gerufen. Bis spätestens Herbst 2009 soll das Gremium unter Leitung von SPD-Fraktionschef Peter Struck und Baden-Württembergs Ministerpräsident Günther Oettinger (CDU) unter anderem einen Weg aus der Schuldenpolitik finden. Seitdem gab es verschiedene Vorschläge, wie die Staatsverschuldung begrenzt, beziehungsweise abgebaut werden kann. Oettinger zum Beispiel brachte einen Anti-Schulden-Pakt von Bund und Ländern auch zum Abbau der Altschulden ins Gespräch. Der Bund lehnt bislang aber eine Beteiligung an einem Fonds zum Abbau der Altschulden der Länder ab.

Umstritten ist auch, wie scharf die Schuldenbremse zupacken soll: Während Oettinger und die Unions-Fraktion für ein weitgehendes Neuschuldenverbot eintreten - mit Ausnahmen nur in Sondersituationen wie Naturkatastrophen -, will die SPD-Fraktion bis zu 0,75 Prozent des Bruttoinlandsproduktes zulassen.

Abgesehen von der Diskussion um den Artikel 115 des Grundgesetzes (siehe "Gibt es gute und schlechte Schulden?") scheiden sich auch an den Maastricht-Kriterien die Geister. Florian Zinsmeister vom Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung geht die Regelung nicht weit genug: "Für einen zyklischen Ausgleich des Budgets sind drei Prozent Nettokreditaufnahme am Bruttoinlandsprodukt (BIP) nicht genug", findet er. Der zyklische Budgetausgleich ist das Konzept, bei dem im Abschwung Kredite aufgenommen werden, die im Aufschwung mit den zusätzlichen Steuereinnahmen zurückgezahlt werden. Bei drei Prozent Schuldengrenze müsse der Staat Zinsmeister zufolge jedoch selbst im Abschwung sparen.

Clemens Fuest vom wissenschaftlichen Beirats des Bundesfinanzministeriums sieht das anders: Zwar sei der Pakt prinzipiell gut durchdacht, die Drei-Prozent-Marke jedoch stamme "noch aus einer Zeit, in der ein reales Wachstum von drei Prozent erreichbar schien", sagt Fuest. Damals hätte man noch eine Verschuldung von 60 Prozent des BIPs stabilisieren können, bei heutigen Wachstumsraten sei das jedoch nicht mehr der Fall. Im ersten Quartal 2008 wuchs die deutsche Wirtschaft um 1,5 Prozent. Der Ökonom plädiert daher für eine Verschuldungsgrenze in der Nähe des Nullpunkts.