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Abgas-Skandal: Wie Sigmar Gabriel den Ford Fiesta retten wollte

Der VW-Skandal war gerade bekannt geworden, da setzte sich das von SPD-Chef Sigmar Gabriel geführte Wirtschaftsministerium für laxere Abgasgrenzwerte ein – offenbar im Tandem mit Kanzlerin Angela Merkel.

Sigmar Gabriel wird am Donnerstag vor dem Abgas-Untersuchungsausschuss aussagen müssen

Sigmar Gabriel wird am Donnerstag vor dem Abgas-Untersuchungsausschuss aussagen müssen 

Wird Sigmar Gabriel nach seiner Rolle im Dieselskandal gefragt, dann winkt er ab. Gewiss, der Abgas-Untersuchungsausschuss des Bundestages wird ihn diese Woche als Zeuge hören. Aber das, glaubt Gabriel, liegt nur daran, dass er von 2005 bis 2009 Umweltminister war. Und "natürlich" habe er damals nichts von der Schummelsoftware bei VW erfahren.

Das wird wohl stimmen. Doch wenn der SPD-Chef und Wirtschaftsminister am Donnerstag im Saal E700 des Paul-Löbe-Hauses im Bundestag erscheint, muss er sich auch auf weitere Fragen aus dem Untersuchungsausschuss einstellen, auf Fragen zu einer anderen Sache. Denn ausgerechnet das von Gabriel geführte Wirtschaftsministerium machte sich im Oktober 2015 dafür stark, laxere Grenzwerte für die giftigen Stickoxidemissionen von Diesel-Fahrzeugen festzulegen.

Guter Deal für Auto-Konzerne

Interne Unterlagen aus den Bundesministerien und der EU-Kommission, die dem stern vorliegen, zeigen: Obwohl damals der VW-Skandal um manipulierte Stickoxid-Werte gerade bekannt geworden war, zeigten Gabriels Leute viel Verständnis für Hersteller mit überhöhten Abgaswerten – mehr noch als das Verkehrsministerium des CSU-Manns Alexander Dobrindt.


Es ging um eine Entscheidung, die Ende Oktober 2015 in einem scheinbar obskuren Brüsseler EU-Komitee fiel. Per Telefon mischte dort aber offenbar sogar Kanzlerin Angela Merkel mit – und vor Ort in Brüssel waren drei verschiedene deutsche Ministerien mit insgesamt sieben Leuten vertreten. Mit ihrer Beteiligung entschieden dort Vertreter aller EU-Mitgliedsstaaten über Pläne, die Abgase von Diesel-Autos nicht mehr nur auf dem Prüfstand zu messen, sondern auch auf der Straße. Und sie beschlossen, den Autobauern bei solchen Straßentests noch fünf weitere Jahre lang Stickoxid-Emissionen in einem Ausmaß durchgehen zu lassen, wie es eigentlich längst verboten ist. Aber bisher mussten die Hersteller die Grenzwerte eben nur unter vorhersehbaren Bedingungen auf dem Prüfstrand erfüllen.

Dass Ergebnis der Komiteesitzung im Oktober 2015 ist bekannt: Bis Anfang 2021 gilt nun ein sogenannter Konformitätsfaktor von 2,1. Anders gesagt: Die Konzerne dürfen jahrelang weiter Diesel-Autos verkaufen, die mehr als das Doppelte der eigentlich erlaubten Abgase ausstoßen.

Die Sorge um Ford Fiesta und Opel Astra

Zu Beginn der Sitzung hatte die EU-Kommission eigentlich einen schärferen Konformitätsfaktor von 1,6 vorgeschlagen. Umgekehrt wollten die Lobbyisten der Autoindustrie, auch der deutschen Hersteller, noch sehr viel laxere Regelungen. Der Verband der Automobilindustrie (VDA) wollte zeitweise sogar eine drei- bis fünffache Überschreitung rausschlagen. Die Autos seien halt bisher nur darauf ausgelegt, die Grenzwerte bei Laborbedingungen zu erfüllen, argumentierten die Lobbyisten. Und mehr Katalysatortechnik sei zu teuer.

Mitte Oktober 2015 sollte sich Wirtschaftsminister Gabriel mit dem Europa-Chef von Ford, Jim Farley, treffen. Auch Ford warnte vor zu scharfen Grenzwerten. Sonst, so nahmen es die Ministerialen mit, würden kleinere Modelle wie der Ford Fiesta in der Diesel-Variante um 900 Euro teurer und damit "unverkäuflich". Das sei gefährlich für den Ford-Standort Köln. "Betroffen" seien auch "der Opel Astra, Modelle von VW und 1er BMW", notierten die Beamten. Dem SPD-Politiker Gabriel lagen außerdem die Gewerkschafter in den Ohren. Die IG Metall sorgte sich. Und der Chef des Daimler-Konzernbetriebsrats, der SPD-Mann Michael Brecht, schrieb direkt an den Genossen Wirtschaftsminister.

Viel Verständnis für VW und Co.

Doch wegen des VW-Skandals musste die Politik nun zumindest so tun, als fasse sie die Hersteller hart an. Schon im Juni 2015 hatte ein Bediensteter des Verkehrsministeriums es für "fernab vom politisch Vertretbaren" erklärt, den Autobauern die damals von ihnen gewünschte dreieinhalbfache Überschreitung zu erlauben, also einen Konformitätsfaktor von 3,5. Ende Oktober 2015 hielt ein Referatsleiter des Kanzleramts fest, was nun aus dem Dieselskandal für die Verhandlungen in Brüssel folgte: dass Deutschland "derzeit in keiner guten Position ist, um Mehrheiten gegen Verbesserungen" bei der Abgasbehandlung "zu sammeln".

Doch wo das Umweltministerium und sogar das normalerweise industriefreundliche Verkehrsministerium den Autobauern Grenzen setzen wollten, blieb selbst im Oktober 2015 ein Ressort übrig, dass sehr viel Verständnis für Ford, VW, Opel und Co hatte: Das Wirtschaftsministerium des Sigmar Gabriel.

Am 9. Oktober 2015 erstellte ein Bediensteter des Wirtschaftsressorts eine Synopse zu den Positionen der drei beteiligten Ministerien. Danach war das Haus von Gabriel nicht nur bei den Konformitätsfaktoren am nächsten dran an der Position des VDA, sondern auch bei einer anderen Frage. Es ging um die sogenannte Transferfunktion – ein neuer Rechentrick, den der VDA erst einige Monate zuvor vorgeschlagen hatte. Er sollte nun auch nach dem Wunsch des Wirtschaftsministeriums in die neue EU-Regeln aufgenommen werden – zumindest als "Platzhalter", der es erlaubt, später dafür einen konkreten Wert einzufügen.

Ominöse Funktion, um die Grenzwerte aufzuhübschen

Was die Transferfunktion genau soll, ist selbst für Autolobbyisten schwer zu erklären. Der VDA stellte das Konzept erstmals bei einem Treffen mit Regierungsleuten im August 2015 vor. Es ging der Industrie darum, Abgaswerte geringer zu werten, die bei aggressivem Fahren oder auch in überdurchschnittlich hügeligem Gelände entstehen könnten. Die Autohersteller preisen zwar gerne ihre dynamische Technik – doch Abgastests nehmen sie lieber bei defensiven Fahrten vor. Bereits im Mai 2015 hatte VDA-Chef Matthias Wissmann gewarnt, dass bei den künftigen Straßentests auch "extreme – gar böswillige – Fahrstile" zu befürchten seien. Die Ergebnisse solcher allzu scharfen Straßentests wollten die Lobbyisten nun geringer gewichten.

Selbst im Kanzleramt von Angela Merkel machte das einige zunächst misstrauisch: Die Transferfunktion könne dazu führen, dass die realen Emissionen am Ende doch um "einen Faktor 3,3 bis 5,0" über dem Grenzwert lägen, notierte eine Bedienstete Anfang Oktober 2015. Belege dafür finden sich in einer Präsentation des Daimler-Konzerns vom August 2015. Die Transferfunktion sei "ein Muss", hieß es da. "Auch mit dem besten Abgasbehandlungssystem" brauche man sonst einen Konformitätsfaktor von mindestens 3.

Anders gesagt: Die ominöse neue Funktion sollte helfen, die Grenzwerte aufzuhübschen. Offenherzig hieß es in einer weiteren Daimler-Folie vom Oktober 2015: „Lösungsweg für niedrigen CF und Abdeckung eines großen Einsatzbereichs: Transferfunktion“. CF ist die Abkürzung für Conformity Factor.

"Politisch für nicht haltbar"

In der EU-Kommission war man darum skeptisch. Die Transferfunktion erlaube möglicherweise neue Manipulationen, notierte Ende August 2015 ein Brüsseler Beamter. Sie könne dazu führen, dass sich der erlaubte Ausstoß auch künftig an der "gegenwärtigen schlechten Kalibrierung" der Abgaskontrollsysteme orientiere – mit einer "Abschaltung" bestimmter Funktionen bei hoher Belastung.

Ja – die Existenz solcher Abschalteinrichtungen war auch in Brüssel bereits vor dem VW-Skandal bekannt. Nach dessen Bekanntwerden, Anfang Oktober 2015, formulierte der zuständige Referatsleiter im Umweltministerium ein klares Nein zur Transferfunktion: "Mit Blick auf die derzeitigen VW-Diskussionen halte ich diese politisch für nicht haltbar. Sie sollte deshalb gestrichen werden."

Auch das Argument mit dem drohenden Aus für den Ford Fiesta überzeugte die Leute im Umweltressort wenig: Nur jeder fünfte der in Köln-Niehl produzierten Kleinwagen sei überhaupt ein Diesel. Meistens rollten Benziner vom Band.

Transferfunktion als "Platzhalter"

Ist die Transferfunktion also eine Gefahr für die Luftqualität? Auch der VDA konnte das Gegenteil einstweilen nicht beweisen. Also konnten selbst ihre Unterstützer in der Bundesregierung nur vorsichtig vorgehen: Die Transferfunktion sollte mit einem neutralen Wert in den Verordnungstext aufgenommen werden – als "Platzhalter" für einen späteren konkreten Wert. Das war der Plan des Wirtschaftsministeriums. Und er ging auf.

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In der entscheidenden Komiteesitzung in Brüssel am 28. Oktober 2015 gab es erst einmal Streit. Die Vertreter vieler Mitgliedsstaaten wollten laxere Grenzwerte als von der EU-Kommission vorgeschlagen, die wiederum vor allem von den Niederlanden unterstützt wurde. Die Transferfunktion hatte laut interner Protokollen aber nicht viele Freunde. Es brauchte jemand, der den Streit schlichtete.

Irgendwann sollen während der Verhandlungen die beiden mächtigsten Menschen der EU miteinander telefoniert haben - Kanzlerin Angela Merkel in Berlin und EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker in Brüssel. Darauf machten die Kommissionsleute im Komitee einen neuen Vorschlag, der der Autoindustrie entgegenkam – mit einem Konformitätsfaktor von 2,1 für die ersten Jahre und mit der ausdrücklichen Erwähnung der umstrittenen Transferfunktion im Verordnungstext.

Wirtschaft setzt sich gegen Umwelt durch

Die Umstände des Telefonats zwischen Merkel und Juncker sind einigermaßen mysteriös. Er habe "keine Kenntnis über ein solches Gespräch" und habe es auch nicht vorbereitet, beteuerte der für Verkehrspolitik zuständige Referatsleiter des Kanzleramts vor zwei Wochen im Untersuchungsausschuss. Gemessen daran gibt es in der Bundesregierung erstaunlich viele, die von diesem Gespräch gehört haben wollen – nach Informationen des stern etwa im Umweltministerium, aber auch im Wirtschaftsministerium.

"Letztlich ging dem Beschluss offenbar ein Gespräch Merkel - Juncker voraus, mit der Verständigung auf die Konformitätsfaktoren", schrieb ein Beamter in der Tat am Tag nach der Brüsseler Sitzung in einem Vermerk für Wirtschaftsminister Gabriel. Deutschland habe dem Vorschlag "gemäß der Richtlinienkompetenz des BK zugestimmt", notierte ein Mann im Verkehrsministerium – er zitierte also die Richtlinienkompetenz der Kanzlerin.

Aber auch im Haus von Sigmar Gabriel sah man sich als Sieger. Der Beschluss könne „als Verhandlungserfolg" der Bundesregierung, besonders "aber auch" des Wirtschaftsministeriums "gewertet werden", hieß es in der Note für Minister Gabriel. Die Transferfunktion sei "jetzt auf Initiative Deutschlands und auf besonderen Druck des BMWi gegenüber BMUB und BMVI wieder im Verordnungstext". Zu deutsch: Das Wirtschaftsressort hatte sich gegen Umwelt- und Verkehrsministerium durchgesetzt. Und das Hand in Hand mit der Kanzlerin.

"Ein trojanisches Pferd in der Verordnung"

Wolfgang Scheremet, Abteilungsleiter für Industriepolitik im Wirtschaftsministerium, versuchte jüngst im Untersuchungsausschuss die Kritiker zu beruhigen: Auch mit Transferfunktion dürfe es "im Durchschnitt" aller Fahrten keine höheren Abgaswerte geben: "Das war eine der zentralen Bedingungen." Und einer seiner Mitarbeiter behauptete gar, eine Studie unter Mitarbeit der TU Graz habe bewiesen, dass das geht.

Fragt man beim VDA nach dieser – von der Autolobby finanzierten – Untersuchung, bekommt man ein Papier zugesendet, in dem es nur ganz am Rande um die Transferfunktion geht. Klare Aussagen zu ihrer Umweltwirkung fehlen. Fragt man Stephan Hausberger, den verantwortlichen Professor aus Graz, bekommt man dennoch eine beruhigende Antwort: Es sei eher ein positiver Effekt "zu erwarten". Und die Studie, die das belegt?

VDA-Präsident will sich bei Gabriel bedanken

Gabriel sei es gelungen, mit der Transferfunktion "ein trojanisches Pferd in der Verordnung zu platzieren", glaubt der Grünen-Abgeordnete Stephan Kühn. Man müsse nur noch den entsprechenden Wert einfügen, dann werde die Funktion "scharfgestellt" und helfe, die Grenzwerte aufzuweichen.

Minister Gabriel wiederum war im Juni 2016 bei den Autoherstellern zu Gast. Mit dem Vorstand des VDA sollte er in Berlin über die Lage der Branche diskutieren. Und, so schrieben es Gabriels Mitarbeiter dem Minister schon im Vorfeld auf: "VDA-Präsident Wissmann möchte sich in seiner Begrüßung für Ihren Einsatz bei der Bewältigung des Diesel-Abgasskandals bedanken."

Nachtrag vom 14. Dezember 2016: Am Dienstagabend reagierte das Umweltministerium auf eine Anfrage des stern von Donnerstag und beteuerte, dass seine Haltung nicht durch vom Verband der Automobilindustrie (VDA) beauftragte Untersuchungen beeinflusst worden sei. Vielmehr sei unabhängig davon in der EU-Verordnung klargestellt worden, dass sich der Einsatz der sogenannten Transferfunktion "nicht nachteilig auf die Umwelt" auswirken dürfe.