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Abgaben: Über Gebühr belastet

In diesem Jahr zahlen die Deutschen mehr als 550 Milliarden Euro Steuern - mehr denn je. Doch dem Staat reicht das nicht. Vor allem Städte, Kreise und Gemeinden lassen sich ständig neue Abgaben einfallen. Alles kostet extra: der Austritt aus der Kirche, das Grillen auf der Wiese und sogar die Erteilung einer Auskunft.

Von Rolf-Herbert Peters

Für Ärger hat Olaf Bach keine Zeit. Der 41-Jährige betreibt im rheinischen Städtchen Königswinter einen Einbauservice für Navigationsgeräte. Er braucht jede Minute, um den Einmannbetrieb in Schwung zu halten. Ein hartes, aber erquickliches Geschäft - bis eines Tages ein bärbeißig dreinblickender Mann in seine Sprechanlage blaffte: "Bauamt Königswinter. Ich komme wegen Ihrer illegal errichteten Werbeanlage!"

Bach fiel aus allen Wolken: illegale Werbeanlage? Der meint doch wohl nicht die Leuchtschrift und den Aufkleber im Bürofenster? Dafür hatte Bach, ganz staatstreu, zuvor beim Rathaus telefonisch eine Erlaubnis eingeholt. Den Amtmann kümmerte das wenig: Er drohte mit einem Ordnungswidrigkeitsverfahren. Den Fuß in der Tür, ermunterte er Bach, nachträglich einen Bauantrag zu stellen. Wegen "Nutzungsänderung eines Wohnraums und Errichtung einer Werbeanlage". Rund 60 Euro - und die Sache sei erledigt. "Aber hier gibt's doch gar nichts umzubauen", wandte Bach ein. Das sei nicht entscheidend, dozierte der Besucher.

Der Unternehmer beugte sich - bloß kein Zoff mit dem Amt! Bald darauf fand er ein dickes Formularpaket im Briefkasten: Bauschein, Baubeginnanzeige, Baustellenschild. Sogar einen Architekten verlangte die Stadt. Der Papierkram hielt ihn tagelang von der Arbeit ab. Zum Schluss kam es besonders dick: 216 Euro Gebühr. Allein 66 Euro für die Bauabnahme, die kaum 90 Sekunden gedauert hatte. Summa summarum mehr als das Dreifache der vorhergesagten 60 Euro. Warum? "Eine erzieherische Maßnahme", heißt es beim Bauamt Königswinter.

"Der Staat entwickelt sich immer mehr zu einem gefräßigen Monster"

Bach nennt es Abzocke. Wie er fühlen sich viele Bürger von öffentlichen Verwaltungen abkassiert. Ob in Bau- und Einwohnermeldeamt, Zulassungsstelle oder Finanzamt: Für fast jede Dienstleistung hält der Staat bei seinen Bürgern inzwischen die Hand auf, obwohl sie schon Steuern zahlen. Die Gebühren für Müllabfuhr, Abwasserentsorgung, Friedhof oder Straßenreinigung kennen meist nur eine Richtung: aufwärts. "Man muss inzwischen für fast jeden Handschlag zahlen", sagt Harald Schledorn, Gebührenreferent beim Bund der Steuerzahler. Die Entgelte seien mittlerweile auf Rekordniveau. "Das darf einfach nicht sein!"

Vor allem Gering- und Durchschnittsverdiener trifft diese Entwicklung hart. Laut einer jüngst veröffentlichten OECD-Studie kassiert der deutsche Staat im Vergleich zu anderen Industrienationen schon bei Steuern und Abgaben außergewöhnlich kräftig: Von 100 Euro Arbeitskosten, die dem Unternehmen entstehen, bleiben nach Abzug von Lohnsteuer und Sozialbeiträgen gerade einmal 47,80 Euro übrig - nur Belgien und Ungarn sind noch maßloser. Vom verbleibenden Netto müssen die Bürger dann die hohen Pflichtgebühren für behördliche Leistungen abknapsen. Eine vierköpfige Familie mit Eigenheim zahlt leicht 1500 Euro und mehr pro Jahr für Kommunalabgaben (Müll, Abwasser et cetera). Und Schwimmbad, Musikschule, Kindergarten kosten auch extra. Und wenn sich die Familie dann noch einen Last-Minute-Trip in die Dominikanische Republik leisten kann, zieht das Einwohnermeldeamt satte 144 Euro für die Ausstellung der vier Reisepässe ein.

Für Karl Heinz Däke, Chef des Steuerzahlerbundes, steht fest: "Der Staat entwickelt sich immer mehr zu einem gefräßigen Monster." Passend kündigte Gerd Landsberg, Hauptgeschäftsführer des Deutschen Städte- und Gemeindebunds, nach dem Tarifabschluss für den öffentlichen Dienst Ende März schon einmal vorsorglich neue Gebührenerhöhungen an. Schließlich muss das Lohnplus von gut fünf Prozent finanziert werden.

2007 wurden rund 5,5 Milliarden Euro Gebühren eingenommen

Die 12.300 Städte und Gemeinden lieben diese Geldquelle. Vergangenes Jahr spülte sie 15,8 Milliarden Euro in ihre Kassen. Die Zahl ist sogar untertrieben: Denn immer mehr Kommunen privatisieren ihre Dienste wie Müllabfuhr oder Abwasserentsorgung. Weil dann fortan Privatfirmen die Beträge einziehen, tauchen sie im Verwaltungshaushalt nicht mehr auf. 2006 fielen auf diese Weise allein in Baden- Württemberg Gebühreneinnahmen von 26 Kommunen aus der Statistik. Zufrieden stellte die Gemeindeprüfungsanstalt Karlsruhe fest: "Die rückläufigen Gebühreneinnahmen kommen jedenfalls nicht durch eine mangelhafte Ausschöpfung der Einnahmemöglichkeiten zustande." Gut gearbeitet, Baden-Württemberg!

Landesministerien und -behörden haben 2007 rund 5,5 Milliarden Euro Gebühren beim Volk abgeschöpft. Dabei konnten 12 der 16 Länder gegenüber 2006 zulegen. Spitzenreiter Baden-Württemberg schaffte ein Plus von 18 Prozent. Überhaupt schröpften nicht etwa die armen Länder mit den großen Haushaltslöchern das Volk am meisten, sondern die reichen: Auf die Einwohnerzahl bezogen, lag Bayern mit 97 Euro Gebühren pro Kopf vorn. Hessen begnügte sich mit 18 Euro.

Beim Bund ist der Trend ähnlich: Ministerien und Behörden konnten ihre Gebühreneinnahmen binnen sieben Jahren um 60 Prozent auf 1,25 Milliarden Euro (2005) steigern, wie der FDP-Bundestagsabgeordnete Volker Wissing herausgefunden hat. Das Bundesumweltministerium verzehnfachte seine Erlöse sogar. Wissing, früher Richter am Landgericht, fürchtet um Grundprinzipien der Demokratie: "Es besteht der Verdacht, dass auf diese Weise Nebenhaushalte am Parlament vorbei aufgebaut werden." Zum Beispiel um einen aufgeblähten Personalapparat zu finanzieren. Professor Gunnar Schwarting von der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer sagt: "Nicht mal Gerichte könnten klären, wie viele Stellen über Gebühren und Abgaben mitgezogen werden."

Maßnahmen, die neue Abgaben mit sich führen

Amtshandlungen nur gegen Cash? Die Dänin Lene Entenmann, 45, die seit 20 Jahren in Deutschland arbeitet, fühlt sich ziemlich verschaukelt. Sie hatte beim Landratsamt Waiblingen einen Antrag auf doppelte Staatsbürgerschaft gestellt - und ihn zurückgezogen, als sie erfuhr, dass damit ihr dänischer Pass gefährdet war. Der Sachbearbeiter klappte den Aktendeckel zu - und verlangte 153 Euro. Lene Entenmann konnte ihn auf 100 Euro herunterhandeln. Feilschen wie auf dem Basar, schon das ist kurios. 100 Euro - eine Menge Geld für keinen Pass. "Warum muss ich auf dem Amt überhaupt bezahlen?", fragt sie. "Haben wir die Bürokraten nicht schon mit unseren Steuern entlohnt?"

Im Kern stimmt das. Die Kommunen nahmen im vergangenen Jahr zusammen 110 Milliarden Euro aus Steuern ein: Gewerbe-, Umsatz- und Einkommensteuer sowie Zahlungen von Bund und Ländern. Mit diesem Etat lassen sich sämtliche Gehälter begleichen, zudem Sachkosten und Sozialleistungen. Und wenn nicht jedes Jahr 30 Milliarden Euro von der öffentlichen Hand verschwendet würden, wie zumindest der Bund der Steuerzahler behauptet, könnten die Gemeinden bei der heutigen Finanzierung fast ohne Gebühren auskommen. Doch wer schränkt sich schon gern ein, wenn leichte Beute lockt? Entgelte auszureizen gehört heute zum festen Repertoire jeder kommunalen Haushaltsführung.

Allein in der vergangenen Legislaturperiode wurden 460 Gesetze und mehr als 1300 Rechtsverordnungen erlassen, sehr viele führen irgendwann zu einer neuen Abgabe. Es gibt Benutzungsgebühren, die die Kosten decken sollen, etwa für Abfall, Friedhof oder Schwimmbad. Und es gibt Verwaltungsgebühren, zum Beispiel für eine Baugenehmigung oder eine Sterbeurkunde, die in einem "angemessenen Verhältnis zum wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung" stehen. So die Theorie. "Aber was heißt schon angemessen?", fragt Steuerzahler- Fachmann Schledorn. "Das ist ein Einfallstor für Missbrauch."

Spielraum in der Preisfindung

Dieser Einwand stimmt wohl seit Menschengedenken, denn so alt ist die Idee, öffentliche Haushalte über die Steuern hinaus durch individuelle Abgaben aufzubessern. Schon im dritten Jahrtausend vor Christus etwa verlangte Ägypten Zoll für die Nutzung des Nils. Und als Rom vor der Pleite stand, erhob Kaiser Vespasian Eintritt für öffentliche Bedürfnisanstalten. Seine Rechtfertigung "Pecunia non olet", Geld stinkt nicht, wurde zum geflügelten Wort. Im Heiligen Römischen Reich Deutscher Nation führte Kurfürst Friedrich Wilhelm in Preußen 1682 die Stempelsteuer ein, um die Staatskasse aufzufüllen: Jede amtliche Beurkundung kostete fortan eine Gebühr. "Es ging immer nur ums Geldeinnehmen", resümiert Dorothea Kaulbach, Bibliothekarin bei der Brühler Bundesfinanzakademie.

Die Gründerväter der Bundesrepublik wollten es in den Gemeindeordnungen, die ab 1947 mit den Ländern entstanden, gerechter zugehen lassen. So legten sie fest, dass bei der Finanzierung von Kommunen Gebühren noch vor Steuern und Krediten rangieren. Jede Leistung sollte ihren Preis haben, der dem Bürger, der von ihr profitiert, in Rechnung gestellt wird. Seit den 70er Jahren dienen Entgelte zudem dazu, das Verhalten der Bevölkerung zu steuern, etwa um Energie zu sparen. Das alles klänge auch heute noch ganz vernünftig, wenn die Steuern nicht so hoch wären und die Gemeinden nicht das Siebenfache der Gebühreneinnahmen zusätzlich aus fiskalischen Quellen einstrichen.

Wie viel Spielraum Behörden bei der Preisfindung besitzen, musste Hans-Joachim Möbes aus Berlin vergangenes Jahr erfahren. Der Geschäftsführer der Glaserei Plickert beantragte Ausnahmegenehmigungen Für seine Lkws, um auch künftig in die neue City-Umweltzone fahren zu dürfen, wo seine Kunden wohnen. Der Bescheid des Bezirksamts Pankow verschlug ihm fast die Sprache: "Gemäß Tarifstelle 2132 der Anlage zu § 1 der Umweltschutzgebührenordnung (UGebO) besteht ein Gebührenrahmen von 25 Euro bis 1000 Euro pro Fahrzeug. Ich lege die Gebühr auf 471,20 Euro fest." Warum genau dieser Betrag? Das konnte Möbes bis heute nicht ermitteln: "Das ist offenbar Willkür."

Rausquetschen, was geht

Der Bremer Rechtsanwalt Turgut Pencereci, der Kommunen und öffentliche Einrichtungen bei der Abgabengestaltung berät und vor Gericht vertritt, sagt: "Rechtlich haben Behörden zwar keine freie Hand, faktisch aber schon, weil kaum jemand gegen die Entgelte klagt." Viele deutsche Gebührensatzungen sind deshalb offenbar nach einem einfachen Motto geschrieben: Rausquetschen, was geht. Oder warum kostet eine Auskunft aus dem Melderegister in Berlin 3,58 Euro, im bayerischen Penzberg aber 10 Euro? Wieso veranschlagt Recklinghausen für eine 60-Liter- Mülltonne 96 Euro, Aachen dagegen 232,80 Euro? Weshalb muss eine Durchschnittsfamilie im westfälischen Raesfeld für Abwasser nur 236 Euro zahlen, einige Kilometer weiter in Laer dagegen 1034 Euro? Warum berechnet das schwäbische Nürtingen für eine DIN-A4-Kopie 1,10 Euro, Leipzig aber nur 10 Cent?

Ähnliche Rätsel geben die bundesweit geltenden Gebühren auf. Warum muss man für einen Personalausweis bezahlen, obwohl daraus keinerlei persönlicher Vorteil entspringt? "Logisch ist das Quatsch", sagt Professor Schwarting, der auch als Geschäftsführer des Städtetages Rheinland- Pfalz fungiert. Der Ausweis sei schließlich Pflicht. Nicht nachzuvollziehen ist auch die Kalkulation des Entgelts. Warum kostet ein Personalausweis 8 Euro, ein Reisepass 59 Euro? Auf stern-Anfrage konnte das nicht einmal das zuständige Bundesinnenministerium aufdröseln. Und wieso fallen vom Reisepass laut Ministerium 13,22 Euro der ausstellenden Verwaltung zu, beim Personalausweis jedoch nur 76 Cent - obwohl bei beiden Vorgängen so ziemlich das Gleiche geschieht?

Anderes Beispiel: die Kfz-Zulassungsstelle. Seltsam, dass ein Autohalter für ein Wunschkennzeichen 12,80 Euro zahlen muss, selbst wenn er es per PC reserviert und dem Amt die Arbeit abnimmt; bei Banken erhalten eifrige Onlinekunden sogar ein kostenloses Konto. Warum, fragt Alfred Fuhr, Verkehrssoziologe beim Verkehrsclub AvD, müssen Behörden überhaupt bei einem simplen Vorgang wie der An- und Ummeldung eines Autos eingreifen? Könnten das nicht auch Automobilklubs, Werkstätten oder Versicherungen übernehmen? "Wir würden es für unsere Mitglieder sogar kostenlos tun", so Fuhr. Unwahrscheinlich jedoch, dass die Kreisverwaltungen auf diesen Goldesel verzichten: "Da wird genommen", sagt Fuhr, "was der Kunde zahlen kann, ohne in Ohnmacht zu fallen." Manchmal ist die Höhe einer Gebühr reine Definitionssache. So stufte die Stadt Gelsenkirchen in der Planungsphase die neue Schalke-Arena als "Mehrzweckhalle" ein, wodurch die Baugenehmigung 2,3 Millionen Euro kosten sollte. Schalke hielt dagegen, das Stadion sei eine Turn- und Sporthalle, was 800.000 Euro billiger gewesen wäre. Protest zwecklos: Am Ende unterlag der Verein vor dem Oberverwaltungsgericht Münster.

Alles bewege sich im Rahmen der Legalität

Geradezu grotesk fallen manche Gebührenbescheide aus, wenn Behörden nach Arbeitszeit abrechnen. Die schleswigholsteinische Stadt Plön etwa verlangt für einen Mitarbeiter im gehobenen Dienst 57 Euro pro Stunde. Auf den Monatslohn hochgerechnet bedeutet das: Schreitet ein Oberinspektor, der regulär nicht mal 4000 Euro Gehalt nach Hause bringt, persönlich zum Kopierer, um einen Bauantrag zu vervielfältigen, verzweieinhalbfacht sich rechnerisch sein Salär auf fast 10.000 Euro. Ein atemberaubender Betrag, selbst wenn Sachkosten darin enthalten sind.

Ähnlich hemmungslos gehen die Beamten bei einer Sonderform vor: den sogenannten Beiträgen. Sie fallen an, egal, ob die Bürger eine Leistung in Anspruch nehmen oder nicht. Ein Grundbesitzer zum Beispiel muss einen solchen Beitrag zahlen, wenn vor seinem unbebauten Grundstück ein Abwasserkanal gelegt wird - selbst wenn er dort niemals ein Haus errichtet. Vier- bis fünfstellige Beträge sind hier die Regel. "Man stelle sich nur einmal vor", sagt der streitbare Hamburger Rechtsanwalt Jürgen Schacht, der seit einem Vierteljahrhundert gegen Verwaltungswillkür kämpft, "ein Bäcker würde einen Laden eröffnen und von jedem Anwohner seiner Straße eine Gebühr verlangen, nur weil er vorhanden ist. Irre!"

Das kann man alles nicht so sehen, wehren sich die Staatsdiener, alles bewege sich im Rahmen der Legalität. Doch kritische Juristen bezweifeln das. Die Ursache der Gebührenburlesken liege im System selbst. Es sei abgeschottet von der Außenwelt, selbstreferenziell und frei von Wettbewerbsgedanken. "Behörden bilden einen Korpsgeist, der dem Bürgerwohl entgegenwirkt", sagt Hermann Wiesemann, ehemals Vorsitzender Richter am Verwaltungsgericht Gelsenkirchen. Fallen Kosten an, müssen die Bürger sie selbstverständlich tragen. Das erzeuge Gleichgültigkeit wie bei einem Luxussöhnchen, dessen Eskapaden der reiche Papa finanziere.

"Die größte Abzocke findet beim Ansatz der Kosten statt"

Laut Rupert Scholz, Ex-Bundesverteidigungsminister und Professor für Öffentliches Recht an der Universität München, lädt das System regelrecht zum Missbrauch ein: "Wenn die Finanzminister und Kommunen beispielsweise zu erzielende Einnahmen aus Verkehrsverstößen und Parkgebühren schon von vornherein in den Haushalt schreiben, ist das reiner Fiskalismus."

Nicht alle beschreiben diese Realität so offen wie Berthold Rein, Stadtkämmerer der Universitätsstadt Tübingen. Er macht keinen Hehl daraus, warum bei ihm die Hundesteuer - eine kommunal festgelegte Gebühr - 144 Euro kostet, während beispielsweise im bayerischen Ismaning nur 25 Euro fällig werden: "Wir müssen alle Steuern bis an den Rand ausschöpfen, weil ein großer Teil unserer Einwohner steuerschwach ist." 80.000 Bürger, davon 20.000 Studenten - da müssen Herrchen und Frauchen eben bluten.

Andere Kommunen agieren hinterlistiger, weiß Richter Wiesemann: "Die größte Abzocke findet beim Ansatz der Kosten statt." In 25 Berufsjahren deckte er reihenweise auf, wie Städte und Gemeinden etwa die Ausgaben für Sportförderung, Abgeordnetengehälter, Rockkonzerte oder Münzgeschenke in den Müll- und Abwassergebühren versteckten.

Es wird immer schwieriger, sich zu wehren

Doch wie ist dem Manko dann beizukommen? Professor Lutz Haegert, Steuerprofessor an der Humboldt-Universität Berlin, fordert, das Entgeltsystem völlig neu auszurichten. Am Beispiel Abwasser erklärt er, wie es gerecht zugehen könnte: Menschen gründen eine Gemeinde und beschließen, ein Kanalnetz zu bauen. Sie finanzieren es mit ihren Steuern und begleichen in den Folgejahren die laufenden Kosten über eine Gebühr, die der Rat einzieht. Ist das Netz veraltet, wird es mit den Steuern der dann lebenden Generation neu errichtet. Ganz einfach, ganz transparent. Die Realität sieht anders aus: Die Kommunen stellen nicht nur die laufenden Ausgaben in Rechnung, sondern auch Abschreibungskosten und hohe Zinsen für das investierte Steuergeld - als wären sie profitorientierte Kaufleute. "Das ist doch absurd", schimpft Haegert.

Ortswechsel ins Ruhrgebiet: Im Büro der Mülheimer Bürger-Initiativen (MBI) listet Lothar Reinhard ohne Unterlass kommunale Absurditäten auf. Seit 1999 sitzt er mit weiteren MBI-Kollegen im Stadtrat und macht der SPD-CDU-Regierung die Hölle heiß. Der Alt-68er ist aus Überzeugung unbequem, vor allem wenn ungerechte Gebühren und Abgaben auftauchen. Seine schärfste Waffe ist die demokratische Kontrolle, mit der er den Geldhunger der Stadtoberen zu zügeln versucht. 2008 wurde die Winterdienstgebühr um 68 Prozent erhöht, "obwohl im vergangenen Jahr kein Körnchen Salz gestreut werden musste". So etwas bringt Reinhard auf die Palme.

Nur wenn kritische Bürger in die Parlamente einziehen und Druck machen, lässt sich der Behördenwillkür beikommen, davon ist Reinhard überzeugt. Tatsächlich wird es für den Einzelnen immer schwieriger, sich zu wehren. In Bundesländern wie Niedersachen und Bayern wurden die Bürgerrechte gegenüber den Behörden bereits kräftig gestutzt.

Auch in Nordrhein-Westfalen gibt es seit vergangenem November kein kostenfreies Widerspruchsrecht gegen Verwaltungsakte mehr. Wer gegen einen Abgabenbescheid einschreiten will, muss nun vor das Verwaltungsgericht ziehen. Mindestgebühr: 75 Euro.

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