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Der Fall Guttenberg: Die outgesourcte Demokratie

Das Wirtschaftministerium ließ einen Gesetzesvorschlag von einer privaten Anwaltskanzlei schreiben - Demokratie-Alarm! Doch Guttenberg ist nicht allein: Seit Jahren gibt der Staat Hoheitsaufgaben an Private ab. Warum?

Von Sebastian Christ

Es ist Wahlkampf. Die Medien schauen genauer hin, was die Politiker tun. Und die Politiker reagieren nervös. Oder, noch nervöser: Sie schweigen. So auch in diesen Tagen: Das Wirtschaftsministerium soll die Anwaltskanzlei Linklaters beauftragt haben, ein Gesetz zur Staatsübernahme von maroden Banken zu verfassen. Zu Linklaters Klienten gehörten in den vergangenen Jahren zahlreiche Großbanken: So hat die Großkanzlei unter anderem im Jahr 2007 die Citigroup bei einer Milliarden-Kreditverbriefung beraten. Der HSH Nordbank stand Linklaters im gleichen Jahr bei der Projektfinanzierung für Raffinierien zur Seite. Auch die Commerzbank baute auf die Dienste der britischen Anwaltskanzlei.

Staatliche Aufgaben in den Händen eines privaten Unternehmens? Karl-Theodor Freiherr zu Guttenberg (CSU) sagt nichts. Und sein Sprecher liefert nur dürre Phrasen: "Man kam zu dem Schluss, dass man in diesem Fall besonderen Sachverstand braucht", sagte er stern.de. Und: "Wir achten sehr darauf, dass es nicht zu Interessenskollisionen kommt."

Nächster Fall: Das Finanzmarktstabilisierungsgesetz

Dabei ist zu Guttenberg nicht der einzige Minister, der sich privatwirtschaftlicher Hilfe bedient, wenn im eigenen Haus nicht genügend Sachverstand für die ureigenen Aufgaben besteht. Das SPD-geführte Finanzministerium gab nach Recherchen der "Frankfurter Allgemeinen Zeitung" im vergangenen Jahr 14 Millionen Euro für "Sachverständige" aus, das Innen- und das Außenministerium jeweils mehr als eine Million Euro. Alle genannten Behörden haben damit den dafür vorgesehenen Etat gesprengt.

"Das Schreiben von Gesetzen ist eine staatliche Aufgabe. Deshalb muss das unserer Ansicht nach auch von demokratisch legitimierten Gremien erledigt werden", sagt Ulrich Müller, Geschäftsführer der Organisation "LobbyControl", zu stern.de. Auch im Finanzministerium hat es nach Informationen von LobbyControl bereits einen ähnlichen Fall gegeben: "Beim Schreiben des Entwurfs zum Finanzmarktstabilisierungsgesetz hat die Anwaltskanzlei Freshfields Bruckhaus Deringer eine wichtige Rolle gespielt", sagt Müller. "Diese Kanzlei hat auch Banken beraten, die an Geld des SoFFin (Sonderfonds Finanzmarktstabilisierung, Anm. d. Redaktion) kommen wollten." Müller fordert die Einführung eines verbindlichen Lobbyregisters, das solche Klientenverhältnisse transparent macht.

Schröders Kommissionen

Doch damit nicht genug: Das Outsourcing von Hoheitsaufgaben hat mittlerweile Tradition. Unter Bundeskanzler Gerhard Schröder wurden wichtige Gesetzesvorhaben von so genannten "Kommissionen" vorbereitet - statt, wie vorher üblich, von den dafür zuständigen parlamentarischen Ausschüssen. Ein Team um den ehemaligen Wirtschaftsweisen Bert Rürup erarbeitete etwa ein Modell zu staatlich geförderten Altersvorsorge. Rürup firmierte in den Medien unter der Bezeichnung "Experte". Am bekanntesten ist die "Hartz-Kommission", die unter Leitung des VW-Managers Peter Hartz Vorschläge zur Reform der Sozialgesetzgebung vorlegte. Auch hier wurden demokratisch legitimierte Gremien umgangen, wohl auch, weil Schröder seinen Weggefährten Rürup und Hartz mehr vertraute als den Genossen in der Fraktion. Immerhin: Am Ende konnte die Bundesregierung frei entscheiden, ob sie die Vorschläge auch so in den Bundestag einbringen wollte oder nicht.

Noch kritischer ist eine Praxis, die ebenfalls unter der rot-grünen Bundesregierung eine erste Blüte erlebte: Sogenannte "externe Angestellte", also Mitarbeiter von Unternehmen und Lobbygruppen, halfen in den Ministerien mit, Gesetzesvorschläge zu formulieren. Zwischen 2004 und 2007 waren insgesamt 300 "Externe" beschäftigt, bis zu 106 gleichzeitig. So soll zum Beispiel eine Lobbyistin vom Bundesverband Investment und Asset Management (BVI) im Jahr 2003 maßgeblich daran beteiligt gewesen sein, die rechtliche Grundlage für das Engagement von Hedgefonds auf den deutschen Finanzmärkten zu schaffen. Sie wurde in dieser Zeit vom BVI weiter bezahlt - Interessenskonflikte nicht ausgeschlossen. "Für diese Arbeiten werden vertiefte Spezialkenntnisse aus dem Bereich des Kapitalmarkts benötigt, insbesondere um eine Einschätzung der möglichen Auswirkungen von den Gesetzgebungsvorhaben der Bundesregierung auf die betreffenden Unternehmen und den Kapitalmarkt als Ganzes vornehmen zu können", sagte die damalige Staatssekretärin Barbara Hendricks zur Begründung.

Kompetenzlücken in den Ministerien

Also alles wie gehabt? Ulrich Müller von LobbyControl erkennt in den aktuellen Vorfällen eine fatale Kontinuität zu den damaligen Ereignissen. "Erst lässt man sich die Gesetze von Unternehmen schreiben, dann kommt die Finanzkrise, und dann beauftragt man in der Not wieder Unternehmen für solche Aufgaben."

Offenbar hat die Finanzkrise nun Kompetenzlücken in den Ministerien sichtbar gemacht. Wie aus Regierungskreisen zu hören ist, gibt es dann Probleme, wenn ein Gesetz schnell erarbeitet und beschlossen werden muss. Das liegt auch am personalpolitischen Instrumentarium, das den Behörden zur Verfügung steht. Wird ein Gesetzentwurf von langer Hand vorbereitet, kümmert sich meist ein gut informierter Experte um den Text. Wenn jedoch schnell gehandelt werden muss, kann es passieren, dass niemand intensiv eingearbeitet ist. Das wäre eigentlich auch ganz normal - es ist nahezu unmöglich, sich fachkundige Experten zu jedem erdenklichen Thema auf Vorrat anzustellen. Zum Problem wird dieser Umstand deshalb, weil die Ministerien nicht in der Lage sind, fachkompetente Juristen mit attraktiv dotierten Zeitverträgen auszustatten. Wollte man sie ausreichend bezahlen, müsste man sie lebenslang verbeamten - und das hätte wiederum zur Folge, dass sie mit der Zeit ihre in der freien Wirtschaft erworbenen Fachkompetenzen einbüßen.

Die "Externen" in den Ministerien

Ein weiterer Grund für das Outsourcing von Hoheitsaufgaben ist der viel beschworene "schlanke Staat". Im Jahr 2008 erstellte der Bundesrechnungshof einen internen Bericht für den Haushaltsausschuss des Bundestages. Es ging damals um die massenhafte Anstellung der "Externen". Im Bericht heißt es auf Seite 17 explizit: "Vielfach nannten die befragten obersten Bundesbehörden temporären oder dauerhaften Personalmangel als Grund für die Beschäftigung Externer. Dieses Bild bestätigte sich bei den örtlichen Erhebungen. Insbesondere die befragten Fachverantwortlichen wiesen immer wieder auf die Auswirkungen der linearen Stellenkürzungen hin, die nach ihrer Auffassung inzwischen dazu führten, dass auch für unverzichtbare Aufgaben nicht mehr genügend und ausreichend qualifiziertes Personal zur Verfügung stehe." Die Frage dahinter ist: Kann es sich eine Demokratie leisten, ihre eigenen Behörden kaputt zu sparen? In der Krise jedenfalls war der Personal- und Kompetenzmangel offensichtlich. Anders sind die millionenschweren "Sachverständigenhonorare" nicht zu erklären.

Der Fall Guttenberg unterschiedet sich jedoch in einem Punkt von diesen Fällen: Beobachter halten es nicht für ausgeschlossen, dass der CSU-Minister mit seinem von Linklaters geschriebenen Gesetzesvorschlag dem SPD-geführten Justizministerium zuvor kommen wollte. So sind wohl auch die heftigen Reaktionen von Seiten der Sozialdemokraten zu erklären: Sie thematisieren den Vorfall seit Tagen im Wahlkampf.

Ein Ende der Outsourcing-Praxis ist nicht in Sicht. Eine letzte Frage an den Sprecher des Wirtschaftsministeriums: Können sie für die Zukunft ausschließen, dass noch einmal Gesetze von externen Anwaltskanzleien geschrieben werden? Antwort: "Ausgeschlossen habe ich mich das letzte Mal beim Joggen."