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Bundesagentur für Arbeit: Die selbst ernannten Herrscher

Gewerkschaften und Arbeitgeber regieren die Bundesagentur für Arbeit. Staatsrechtler halten das für verfassungswidrig.

Man stelle sich vor, der Verteidigungsminister hätte bei der Bundeswehr nur ein eingeschränktes Mitspracherecht. Wichtige Entscheidungen würden von Waffenproduzenten und Vertretern des Bundeswehrverbandes getroffen. Offiziell und ganz legal. Wir würden empört aufschreien. Das Bundesverfassungsgericht würde diese Regelung sofort kassieren.

Man stelle sich jetzt vor, in der Nürnberger Bundesagentur für Arbeit hätte der Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit, Wolfgang Clement, nur ein eingeschränktes Mitspracherecht.

Von wegen hätte. Hat! Die Macht der Demokratie endet vor den Toren der Bundesagentur für Arbeit (BA), die noch vor kurzem Bundesanstalt hieß. Ausgerechnet in der Arbeitsverwaltung hat Clement kein Weisungsrecht. Was hier geschieht, das kontrolliert nicht die Bundesregierung, sondern ein Gremium der Selbstverwaltung: jeweils sieben Vertreter der Arbeitgeberverbände, der Gewerkschaften und der öffentlichen Hand - der Verwaltungsrat. Laut Statut können sich dessen Mitglieder in jede beliebige Frage einmischen, sogar den Vorstand der BA de facto feuern. Einen neuen Vorstand kann die Bundesregierung nicht allein ernennen, sondern nur auf ihren Vorschlag. Wer dem Verwaltungsrat also nicht passt, wird nie BA-Vorstand.

Diese Macht der Selbstverwaltung halten führende deutsche Staatsrechtler für verfassungswidrig. Helge Sodan, Professor für Öffentliches Recht an der FU Berlin und gleichzeitig Präsident des Verfassungsgerichtshofes des Landes Berlin, sagt: "Die Konstruktion der Selbstverwaltung in der Bundesagentur für Arbeit ist aus demokratischer Sicht höchst bedenklich." Das sieht auch Winfried Kluth so, ebenfalls Professor für Öffentliches Recht an der Universität Halle: "Das ist verfassungsrechtlich nicht weiter hinnehmbar." Der dritte Verfassungsrechtler ist Professor Matthias Jestaedt von der Uni Erlangen. Er sagt: "Die Aufgaben der BA haben sich so weit von der ursprünglichen Idee entfernt, dass es heute mehr als fraglich erscheint, ob das noch von der Verfassung gedeckt ist."

Mit der Organisation der sozialen Sicherungssysteme beschäftigen sich in Deutschland nur sehr wenige Staatsrechtler. Kluth, Sodan und Jestaedt gehören zu den wenigen, anerkannten Experten auf diesem Gebiet. Und alle drei kommen zu dem Ergebnis, das Jestaedt so formuliert: "Das Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe müsste überprüfen, ob die Selbstverwaltung der BA verfassungswidrig ist."

Das Grundproblem: Der Verwaltungsrat wird nicht gewählt. Die sieben Vertreter der öffentlichen Hand (drei vom Bund, drei von den Ländern und einer von den Kommunen) werden wenigstens noch von demokratisch gewählten Institutionen entsandt. Die Vertreter der Gewerkschaften hingegen werden vom DGB-Vorstand schlicht ernannt. Die zuständige Abteilung leitet Ursula Engelen-Kefer, die sich stets zuerst selbst auf die Liste setzt. Für die Arbeitgeber macht diesen Job der CDU-Politiker Peter Clever. Zwei Drittel der Mitglieder sind somit im Wortsinn selbst ernannt. Das ist das Gegenteil von demokratisch gewählt. Diese Mitglieder vertreten ausdrücklich nicht das All-gemeinwohl, sondern das ihrer Organisationen. Denn die können sie bei Ungehorsam jederzeit wieder abberufen.

"Das Ganze nennt sich nur Selbstverwaltung, hat aber damit wenig gemein", sagt Professor Jestaedt. Denn niemand vertritt die Betroffenen. Und das sind die 26 Millionen Beitragszahler, die jeden Monat 6,5 Prozent ihres Lohns an die Arbeitslosenversicherung überweisen. Die Gewerkschaften geben vor, deren Interessen wahrzunehmen. Doch nur 20 Prozent der Beschäftigten sind Gewerkschaftsmitglieder. 80 Prozent haben sich entschieden, sich nicht von Gewerkschaftsfunktionären vertreten zu lassen. Der Verwaltungsrat wäre nur dann eine echte Selbstverwaltung, wenn die Beitragszahler ihre Repräsentanten selbst wählen könnten.So machen das andere Selbstverwaltungen, etwa die Handwerkskammern. Hier kann jeder, der von den Entscheidungen betroffen ist, die Kammerpräsidenten mitwählen. Und genau das geht beim Verwaltungsrat der BA nicht.

Der Staat

zwingt die Beschäftigten, Beiträge zur Arbeitslosenversicherung zu zahlen. Nur die Hälfte des Geldes wird für das Arbeitslosengeld ausgegeben. Mit der anderen Hälfte, rund 25 Milliarden Euro pro Jahr, wird Politik gemacht. Arbeitsmarktpolitik. In der Demokratie müssen die Ausgaben für Politik demokratisch kontrolliert werden. Das ist ein Grundsatz. Der Verwaltungsrat ist jedoch in keiner Weise demokratisch legitimiert. Und die gewählte Bundesregierung, die andere Kontrollmöglichkeit, hat kein Weisungsrecht. "Diesen Zustand nennt man ministerialfreier Raum", erklärt Helge Sodan. Weil kein Minister eingreifen kann.

Das Bundesverfassungsgericht hat bei anderen Selbstverwaltungen entschieden, dass ein solcher "ministerialfreier Raum" nur zulässig ist bei Fällen "ohne politische Tragweite". Doch es geht um 25 Milliarden. Und Arbeitsmarktpolitik, das zeigen alle Umfragen, ist für die Wähler die bedeutendste politische Frage überhaupt. Der Bundeskanzler nennt die BA darum auch seine "wichtigste Baustelle". "Hier haben wir ein totales Problem mit dem Demokratieprinzip", sagt Sodan. "Der zuständige Minister kann für die Ausgaben keine volle Verantwortung übernehmen. Das ist ein wirklich schwerwiegender verfassungsrechtlicher Mangel."

Schon 1927, in der Weimarer Republik, wurde eine "Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung" gegründet, mit einem Selbstverwaltungsgremium, ähnlich dem heutigen Verwaltungsrat. Der parlamentarische Rat übernahm schließlich diese Konstruktion für die "Bundesanstalt für Arbeit". Haben die Väter des Grundgesetzes sich geirrt? "Nein", sagt Professor Jestaedt. "Zu Anfang hat die Anstalt ja keine Politik gemacht." Wie die Reichsanstalt beschränkte sich die Bundesanstalt lange auf Arbeitsvermittlung und die Auszahlung des Arbeitslosengeldes. 1969 trat dann das Arbeitsförderungsgesetz in Kraft. Von nun an wurde in Nürnberg Politik gemacht. Zuerst nur ganz zaghaft. Inzwischen aber ist aus dem Verwaltungsrat eine Nebenregierung geworden.

Bis zum letzten Jahr durfte die Bundesregierung wenigstens noch selbst über den Vorstand der BA entscheiden. So konnte Bundeskanzler Gerhard Schröder seinen damaligen Vertrauten Florian Gerster gegen den Willen der Gewerkschaften zum Vorstand ernennen. Das geht nicht mehr. Anfang dieses Jahres wurden die Kompetenzen des Verwaltungsrates erweitert. Er kann jetzt den Vorstand der BA stürzen und einen neuen Vorstand vorschlagen. Nur wenige Wochen nach Inkrafttreten des Gesetzes hat der Verwaltungsrat seine neue Macht gleich ausprobiert, beim Wechsel von Florian Gerster zu Frank-Jürgen Weise. Dabei hatte Wolfgang Clement bekräftigt, er hätte gern an Gerster festgehalten. Doch die selbst ernannte Macht aus Nürnberg war stärker.

Deutlicher hätte der Verwaltungsrat der Regierung nicht demonstrieren können, wer in der BA das Sagen hat. Und wer nicht. "Die demokratische Legitimation des Verwaltungsrates war schon lange äußerst fraglich", sagt Sodan. "Doch durch die Ausweitung seiner Kompetenzen und wegen der enormen politischen Tragweite sind die Bedenken nun entscheidend gewachsen."

In weniger wichtigen Fragen kann der Staat ausnahmsweise auch einmal Abweichungen vom Demokratieprinzip zulassen. Voraussetzung: "Die Selbstverwaltung könnte funktional legitimiert sein. Die Institution müsste also durch die Selbstverwaltung besser funktionieren", erklärt Professor Kluth aus Halle. Besser funktionieren? Dafür ist die BA leider gar kein Beispiel. Unter ihrem Präsidenten Bernhard Jagoda wurden die Vermittlungsstatistiken gefälscht. Der Verwaltungsrat hat nichts gemerkt. Oder nichts gesagt. Seit Jahren gibt die BA Milliarden für eine Arbeitsmarktpolitik aus, von der alle Experten sagen, dass sie die Arbeitslosigkeit nicht wirksam bekämpft. Das sieht auch Wolfgang Clement so: "Wir haben unendlich viel Geld eingesetzt für die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit, mehr als jede andere Volkswirtschaft - und sind doch so erschreckend erfolglos."

Die Bundesregierungen kommen und gehen. Der Verwaltungsrat bleibt. Und mit ihm die Massenarbeitslosigkeit. Das mit der funktionalen Legitimation sei so eine Sache, sagt Experte Kluth. "Bei Erfolglosigkeit erlischt die Legitimation ganz automatisch."

Walter Wüllenweber / print