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Visa-Affäre: Schlacht im Dunkelfeld

Kriminelle, Huren, Schwarzarbeiter - oder doch bloß harmlose Touristen? Die genauen Folgen der Visa-Affäre sind bis heute nicht klar, womöglich werden sie es nie sein. Eine Führung über den Kampfplatz von Politikern und Experten.

Für die schwarz-gelbe Opposition versank Deutschland im kriminellen Sumpf. "Hunderttausende vermeintliche Touristen sind als Schwarzarbeiter bzw. Kriminelle eingereist - unter ihnen Tausende von Mädchen, Frauen und Müttern, die unter falschen Versprechungen hierher gelockt und zur Prostitution gezwungen wurden", bilanzierte Eckart von Klaeden, Parlamentarischer Geschäftsführer der CDU/ CSU-Bundestagsfraktion. FDP-Chef Guido Westerwelle tönte, "dass zehntausendfach ein regelrechter Sklavenhandel nach Deutschland stattgefunden hat". Und CSU-Chef Edmund Stoiber klagte, "dass Rot-Grün mehr als fünf Millionen Arbeitslose zu verantworten hat und gleichzeitig alle Tore und Schleusen für billige Schwarzarbeiter öffnete". Behaupteter Schaden für die Volkswirtschaft: mindestens elf Milliarden Euro.

Für die rot-grüne Koalition

dagegen war alles ganz harmlos. Christian Pfeiffer, Direktor des Kriminologischen Forschungsinstituts Niedersachsen und ehemaliger SPD-Justizminister des Landes, bemühte Statistiken, die angeblich beweisen, dass seit 1999 beim Menschenhandel mit Ukrainern "ein kontinuierlicher Rückgang festzustellen" sei. Auch bei Einbruch, Diebstahl, Raub, Rauschgifthandel und Gewaltkriminalität seien die Quoten ukrainischer Tatverdächtiger zwischen 1999 und 2003 nahezu konstant geblieben - zwischen 0,1 und 0,5 Prozent aller Tatverdächtigen. Pfeiffer: "Die öffentliche Debatte erweckt den völlig falschen Eindruck, dass hier Scharen von Kriminellen oder von Prostituierten eingeschleust worden sind." Und Pfeiffer? Erweckt den Eindruck, es sei so gut wie nichts passiert. Von Schwarzarbeit spricht er gar nicht.

Wer hat Recht? "Wir haben hier ein Dunkelfeld, das ich entweder hoch- oder runterreden kann, ganz nach politischem Interesse", sagt die Kriminologin Annette Herz vom Max-Planck-Institut Freiburg. Die Deutungsschlacht tobt um den "Volmer-Erlass" vom März 2000. Vom grünen Außenminister Joschka Fischer unterzeichnet, wies er die deutschen Auslandsvertretungen an, bei der Visa-Vergabe "im Zweifel für die Reisefreiheit" zu entscheiden. Folge: Die Aufenthaltsgenehmigungen nahmen sprunghaft zu, allein in der ukrainischen Hauptstadt Kiew von 148 628 (1999) auf 297 391 (2001).

Wer über deutsche Reisebüros touristische Pauschalprogramme gebucht hatte und eine Reiseschutzversicherung besaß, hatte einen Freifahrtschein, auch nach Westeuropa. Weil bei polizeilichen Stichproben festgestellt wurde, dass sich viele Ausländer bei den angegebenen Reisezielen nicht hatten blicken lassen, schlugen die Behörden Alarm. Peu à peu und viel zu spät trat das Auswärtige Amt auf die Bremse. Im Oktober 2004 setzte man den Erlass außer Kraft.

Die Experten sind sich einig:

Visa wurden in sehr hoher Zahl für Schwarzarbeit missbraucht, in sehr viel geringerer für Prostitution und Kriminalität. Viele der Besucher reisten bloß zu Verwandten oder Bekannten in Deutschland. Belastbare Zahlen, die eine Schadensbilanz ermöglichen, gibt es trotz allen Aufwands nicht. Womöglich wird es sie nie geben - und die Dimension des Visa-Missbrauchs bleibt politische Glaubenssache. Die Wahrheit dürfte in der Grauzone liegen zwischen gutmenschelnder Verharmlosung und parteitaktischer Dramatisierung.

"Die einzigen sicheren Gesamtzahlen, die wir derzeit haben", sagt Volker Neumann, "sind die Zahlen der beantragten, erteilten und abgelehnten Visa." Für Kiew zum Beispiel 889 492 erteilte und 106 811 abgelehnte Visa von 2000 bis 2003. Neumann ist stellvertretender Vorsitzender des Visa-Untersuchungsausschusses - und in der SPD. Doch auch Kriminalisten, Kriminologen und Arbeitsmarktforscher kommen zu diesem Ergebnis. Rotlicht-Expertin Elke Plathe vom Landeskriminalamt Berlin etwa: "Die Visa-Zahlen sind sicher, alle anderen nicht." Oder Annette Herz vom Max-Planck-Institut in Freiburg: "Das Einzige, was wir wissen, ist, dass es einige Jahre lang eine erhöhte Zahl von Einreisen gegeben hat."

Hans-Peter Uhl, CSU-Mann und Vorsitzender des Untersuchungsausschusses, bleiben nur Vermutungen: "Sicher haben manche Verwandte und Bekannte besucht, aber die meisten haben schwarz gearbeitet - Gelegenheitsjobs, alles, was der Markt bot. Wir wissen nur eines: Sie kamen gewiss nicht als Touristen. Und dann scheint es doch so gewesen zu sein, dass viele zum Beispiel nach Portugal weitergereist sind, dort massenhaft legalisiert wurden. Als Legalisierte sind sie dann in der Lage, via Subunternehmer legal auf deutschen Baustellen zu arbeiten. Fragen Sie mich aber nicht, wie viele das waren."

Die Behörden

wissen nicht einmal, wer wann wieder ausgereist ist. Es klingt wie ein schlechter Scherz: Im überbürokratisierten Deutschland wird bis heute nicht die Ausreise der mit Visa gekommenen Ausländer kontrolliert. Neumann: "Es wird in jedem Fall eines der Ergebnisse des Untersuchungsausschusses sein: dass wir empfehlen, ein System einzurichten, das die Ein- und Ausreise dokumentiert."

Dokumentiert würde damit aber nur die Ausreise etwa zurück in die Ukraine - nicht die Weiterreise in andere Schengen-Staaten. Wie viele in der fraglichen Zeit durchreisten, wie viele hier blieben und womöglich mit deutschen Gesetzen in Konflikt kamen: unklar, keine verlässlichen Statistiken. Dass in den Bussen, die von Kiew über Polen nach Deutschland fuhren, vor allem Schwarzarbeiter, Huren und Kriminelle saßen: wenig wahrscheinlich. Denn auf den Listen der so genannten Vieleinlader - hastig gegründete deutsche Reisebüros, die mit osteuropäischen Partnern kooperierten - finden sich immer wieder auch Kinder und Senioren.

Was nun taten die Visa-Inhaber, wenn sie keine Burgen und Schlösser am Rhein besichtigten? Nicht wenige dieser "armen Teufel", da stimmt SPD-Neumann mit CSU-Uhl überein, dürften sich den Aufenthalt finanziert haben mit Wohnungsrenovierungen und Saisonarbeiten auf Baustellen und Feldern - Schwarzarbeit also. Aber haben ukrainische Schwarzarbeiter dadurch Deutsche arbeitslos gemacht und einen zweistelligen Milliardenschaden verursacht? Für den Haushaltsexperten Dietrich Austermann (CDU) ist "ganz leicht abzulesen, dass in dem Jahr, in dem der Fischer-Volmer-Erlass ergangen ist, die Zahl der Schwarzarbeiter zugenommen hat". Und dass der Schaden durch Schwarzarbeit von 2000 bis 2003 um etwa 50 Milliarden Euro gestiegen sei. Austermann beruft sich auf Professor Friedrich Schneider vom Institut für Angewandte Wirtschaftsforschung (IAW) in Tübingen und kalkuliert weiter: "Wenn ich das umlege auf die Zahl der Köpfe, die zugeströmt sind durch eine hemmungslose Visa-Erteilungspolitik, dann muss ich davon ausgehen, dass wir einen zweistelligen Milliardenbetrag zugesetzt haben, bei Steuern und bei Sozialabgaben."

Arbeitsmarktforscher Schneider hält diese Interpretation seiner Zahlen für Unsinn: "Der zweistellige Milliardenschaden ist in keinster Weise mit dem Volmer-Erlass zu begründen." Nach seinen Schätzungen schuften zwölf bis 15 Millionen Deutsche regelmäßig schwarz, aber "gerade mal 100 000 davon, und das ist schon nach oben gerechnet, sind aus den ehemaligen GUS-Staaten - nicht einmal ein Prozent". Schneider: "Der Schaden bewegt sich deshalb in Millionen- und nicht in Milliardenhöhe." Den Vorwurf, osteuropäische Schwarzarbeiter seien mitverantwortlich für den Anstieg der Arbeitslosigkeit in Deutschland, hält Herbert Brücker vom Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) für "absurd".

Aber selbst Schätzungen,

wie sie das renommierte IAW anstellt, schaffen keine Klarheit. Denn wenn der deutsche Zoll, für die Bekämpfung der Schwarz- arbeit zuständig, bei Razzien auf ausländische Schatten-Malocher stieß, wurde deren Nationalität nicht erfasst. Das bringt Bayerns Innenminister Günther Beckstein (CSU) auf die Palme: "Da gibt es die bewusst geschaffene Lücke, dass man bei Schwarzarbeitern die Nationalitäten nicht in einer Datenbank festhalten darf. Nur ein geistesgestörter Gutmensch kann so etwas verfügt haben."

Doch eine solche Verfügung gab es nicht, sagt ein Sprecher des Zolls. Es sei "schon immer so gewesen", dass Nationalitäten nicht registriert wurden, "weil das für unsere Ermittlungen nichts bringt". Erst das Gesetz der rot-grünen Regierung zur verbesserten Bekämpfung von Schwarzarbeit vom August 2004 schreibe vor, dass Nationalitäten nun systematisch erfasst werden müssen. Wen man zuvor erwischte, beispielsweise auf dem "Arbeiterstrich" in Köln, der wurde in der Regel aufgefordert, bis zu einem bestimmten Zeitpunkt auszureisen. Registrierung: Fehlanzeige.

Nach einem Bericht der "Welt" wurden zwischen Juni 2000 und Juli 2001 im Bereich des Bundesgrenzschutzamtes Frankfurt (Oder) 16 543 Ukrainer "mit erschlichenen deutschen Schengen-Visa gestellt". Das Blatt berief sich auf einen Vortrag des damaligen BGS-Verantwortlichen Eckehart Wache. Auf Nachfrage des stern korrigiert Wache, heute stellvertretender Leiter des Grenzschutzpräsidiums Ost in Berlin, den Bericht: ",Gestellt" ist falsch. Die Personen haben wir hinterher anhand der Liste der Einlader ermittelt." Einer der "Vieleinlader", ein ehemaliger Tankstellenpächter, wurde 2004 in Münster wegen gewerbs- und bandenmäßigen Einschleusens von Ausländern zu dreieinhalb Jahren Haft verurteilt, ein anderer, der Russlanddeutsche Nikolaj B., war von seinem Leibwächter wegen Geldstreitigkeiten erschossen worden. Die Verfahren gegen die 16 543 Ukrainer, die in 450 Bussen eingereist waren, wurden eingestellt. Gesetzesverstöße waren nicht nachzuweisen.

Viele sind nicht in Deutschland geblieben. Wache: "Wir haben seinerzeit einige Busse verfolgt oder ihren Weg nachzuzeichnen versucht. Die sind alle ganz schnell an der französischen Grenze aufgetaucht und dann weiter in Richtung Süden gefahren." Eine vom Bundeskriminalamt (BKA) veranlasste Überprüfung bei portugiesischen und italienischen Behörden ergab, dass rund 4000 der ermittelten Ukrainer in Portugal und Italien eingereist waren.

In Portugal waren Arbeiter aus Osteuropa hochwillkommen, weil für die Fußballeuropameisterschaft 2004 Stadien, Hotels und Straßen gebaut werden mussten. Außerdem war dort 2001 eine Amnestie für illegale ausländische Arbeiter verfügt worden. Lu's Tibério von der portugiesischen Botschaft in Berlin: "Es gibt heute beispielsweise über 67 000 legalisierte Staatsbürger aus der Ukraine in Portugal, über 13 000 aus Moldawien und mehr als 11 000 aus Rumänien." Wie viele mit deutschem Visum kamen, ist offen.

Mit Sicherheit haben auch Prostituierte den Weg über Deutschland in den Süden genommen - in der spanischen Urlauberhochburg Lloret del Mar etwa wurden in Animierklubs Ukrainerinnen mit deutschen Visa aufgegriffen. Deren "Einlader" saßen in Deutschland. Zum Beispiel das Reisebüro "Euro Concorde" in Berlin, das 679 Ukrainer geschleust haben soll. Im "Wostok"-Bericht des BKA, der das Schleusergeschäft zu erfassen versuchte, heißt es: "In einigen Fällen wurden eingeladene Frauen der Prostitution zugeführt." Genaue Zahlen: Fehlanzeige.

Die will jetzt der Untersuchungsausschuss ermitteln. Er bat alle Bundesländer "mitzuteilen, welche Straftaten oder strafrechtlichen Ermittlungsverfahren in Ihrem Lande anhängig sind É, die strafrechtliche Vorwürfe im Zusammenhang mit Schleusungskriminalität, Visa-Missbrauch, Menschenhandel zum Gegenstand haben oder hatten". Am Montag lagen erst die Berichte von fünf Ländern vor - mit dürftigem Ergebnis. "Die Rückmeldungen sind bisher recht inhaltsarm", sagt Uhl. "Konkretes oder Erhellendes ist mir nicht in die Hände gekommen." Denn die Auskunft, so Berlins Generalstaatsanwalt Hansjürgen Karge, "kann mit vertretbarem Aufwand nicht erteilt werden". Die sächsische Staatskanzlei schrieb, "dass Straftaten wegen missbräuchlicher Erlangung oder Verwendung von Visa von den Staatsanwaltschaften É nicht gesondert registriert" würden.

Dafür werden zahlreiche Einzelfälle aufgelistet, die teils wenig mit dem Untersuchungsauftrag zu tun haben. Selbst dort, wo es belastbare Zahlen gibt, kann der Nachweis des Zusammenhangs mit dem Visa-Erlass nicht immer erbracht werden. Beispiel Niedersachsen: Dort seien nach Auswertung der "Lagebilder Menschenhandel" zwischen 1999 und 2003 insgesamt 391 Opfer des Menschenhandels aus der Ukraine, Weißrussland und Russland aktenkundig geworden. Ob die Opfer allerdings mit erschlichenen Visa ins Land kamen, bleibt unklar. "Zu den Einreisemodalitäten sind aufgrund der in den Lagebildern Menschenhandel zusammengefassten polizeilichen Erkenntnisse keine Aussagen möglich."

Auch die Opferschutzverbände passen. Die katholische Nonne Lea Ackermann von der Hilfsgruppe Solwodi: "Es ist für die Beratungsstellen unmöglich, aussagekräftige Zahlen anzugeben." Dass es mit Visa eingereiste Zwangsprostituierte in Deutschland gegeben hat, ist sicher. Wie viele es waren, bleibt im Dunkeln. Die Freiburger Kriminologin Herz glaubt gar, die Visa-Praxis habe "Schleusung und Menschenhandel entgegengewirkt, indem sie Abhängigkeitsverhältnissen vorbeugt". Doch auch das: Spekulation.

Bei einer Stichprobe

des stern im CDU-regierten Baden-Württemberg, das bislang nicht nach Berlin berichtet hat, zieht der Offenburger Staatsanwalt Jochen Wiedemann das Fazit: "Die geänderte Visa-Praxis hatte bei uns keine Auswirkungen auf die Kriminalität." Auch Horst Haug vom Stuttgarter Landeskriminalamt winkt ab: "Wir können keine Auswirkungen in der Kriminalstatistik feststellen." Und Innenminister Heribert Rech räumt ein, dass sich "eine Zunahme der Zwangsprostitution nicht zuverlässig ableiten" lasse.

Selbst der Verfasser des "Wostok"-Berichts, Kriminalhauptkommissar Lars Rückheim, konnte vor dem Untersuchungsausschuss nur auf "einige Fälle" verweisen, "in denen auch Einschleusungen und Zuführungen zur Prostitution eine Rolle gespielt hatten". Der"Wostok"-Report sei für die Staatsanwaltschaft Köln geschrieben worden, weil man dort die Ergebnisse "insbesondere im Zusammenhang mit der Verwendung der Reiseschutzpässe haben wollte".

Der Kölner Oberstaatsanwalt Egbert Bülles hatte 2004 den Deutsch-Ukrainer Anatoli Barg angeklagt, der wegen bandenmäßiger Menschenschleusung zu fünf Jahren Haft verurteilt wurde. Richter Ulrich Höppner sagte in der Urteilsbegründung, das Auswärtige Amt habe den Taten "durch schweres Fehlverhalten" - den Visa-Erlass - Vorschub geleistet: "In der Praxis war die Vorlage eines Reiseschutzpasses durch einen Visum-Antragsteller gleichbedeutend mit der Erteilung des Visums."

Bargs Reiseschutzpässe, mindestens 784, waren von der Reiseschutz AG des Weinsberger Versicherungsfachwirts Heinz Martin Kübler geliefert worden. Der steht deshalb ab 2. Mai wegen Beihilfe zur Schleusung in Köln vor Gericht. Sein "Pass", der von den deutschen Ministerien neben dem ADAC-"Carnet de Touriste" als Sicherung für Regressansprüche bei Krankheit oder Abschiebung akzeptiert wurde, kostete, je nach Aufenthaltsdauer, 100 bis 450 Mark. Kübler zum stern: "Ich habe zwischen Juli 2001 und Juli 2002 weltweit 120 000 meiner Pässe verkauft - darunter rund 40 000 in die Ukraine und die anderen GUS-Staaten." Von Missbrauch will Kübler erst 2002 erfahren haben, "bei einer Durchsuchungsaktion hier im Haus". Weil Kübler für Rückführungskosten bürgte und nicht sein damaliger Versicherungspartner Allianz, musste er die Abschiebungen selbst bezahlen: mehr als 210 000 Euro. Kübler: "Das waren knapp 40 Fälle, Ukrainer sind dabei nicht besonders auffällig."

Für den Offenburger Staatsanwalt

Wiedemann kein Wunder: "Die kamen mit Visum und gingen auch wieder zurück." Wenn auch nicht immer mit weißer Weste - oft hatten sie indes nur die Aufenthaltsfrist überschritten. Wiedemann, Experte für organisierte und Schleusungskriminalität, glaubt deshalb an eine Phantomdebatte: "Knapp eine Million Ukrainer sind bei uns eingereist - alle namentlich bekannt, mit ladungs- fähiger Anschrift. Wer glaubt, dass dieser Personenkreis bei unterstellter krimineller Betätigung im In- wie im Ausland statistisch nicht aufgefallen wäre - er ist es ja bekanntlich nicht -, der unterstellt einem der effizientesten Polizei- und Justizapparate der Welt, nämlich unserem, Unfähigkeit und Unvermögen."

Dieter Krause und Werner Mathes
Mitarbeit: Rupp Doinet, Maria Theresia Heitlinger, Dorit Kowitz, Mathias Rittgerott, Georg Wedemeyer

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